“Широка страна моя родная”, но совсем нелегко управлять таким огромным государством, которое растянулось аж на 11 часовых поясов. Именно поэтому система управления регионами менялась на протяжении многих веков. Сейчас ими руководят губернаторы, но кто был до них? В истории есть несколько важных периодов, которые предшествовали современной управленческой модели на местах.
Киевская Русь
Объединение восточнославянских и финно-угорских племен под властью князей династии Рюриковичей привело к появлению в IX веке Древнерусского государства. Официально признано, что датой формирования русской государственности стал 862 год, когда на правление был приглашен варяг Рюрик со своими братьями.
В Киевской Руси территории управлялись князьями, которые получали их от Великого князя. При этом каждый город был автономен. Встречаются в летописях и упоминания о пригородах, которые подчинялись городу и были формально под его защитой. Но на практике в случае набегов кочевников особой помощи они не получали.
Распад Киевской Руси
Процесс политического дробления Киевской Руси привел к тому, что в середине XII века произошло разделение на независимые княжества. Формально Киевская Русь просуществовала вплоть до монгольского нашествия, а Киев считался главным городом, но на деле руководители княжеств правили своими территориями независимо.
Распаду способствовало несколько причин. Это были и раздоры между Рюриковичами, и усиление собственной власти в княжествах. Приходило понимание того, что гораздо выгоднее иметь своего князя, который бы защищал местную знать, а не подчинялся великому князю киевскому. Количество междоусобиц это не уменьшило, поэтому в 1097 года на съезде в Любече было принято править по принципу «каждый да держит отчину свою» — таким образом запустился процесс создания региональных династий.
В XII веке образовалось по разным оценкам от 15 до 18 княжеств, при этом каждое княжество управлялось собственной династией. В соседние земли князья не стремились, зато внутри территории отличались в плане системы управления. Соотношения сил между князем, боярством, зарождающимся дворянством и рядовым населением везде было разным.
Основными игроками в этот период становятся пять княжеств: Новгородское, Суздальское, Волынское, Черниговское и Смоленское. Эти земли соперничали между собой и определяли вектор политического развития Руси, а остальные зависели от них.
Среди последствий распада Руси можно выделить и положительные, и отрицательные моменты. Экономический рост, расцвет городов и культуры — все это прямой результат произошедших изменений. Но в то же время снизился оборонный потенциал, и это печальным образом совпало с негативной внешнеполитической ситуацией (монгольские нашествия привели к власти Золотой Орды, а немецкие крестоносцы оказались в шаге от захвата земель русских — ситуацию спасло решающее сражение на Чудском озере).
Уезды с наместниками и воеводами
Процесс объединения Руси представлял собой интеграцию раздробленных княжеств вокруг новых политических центров. Одни княжества запросто поглощали другие: это происходило путем завоевания, получения в наследство, через покупку или получение ярлыка на княжение от Золотой Орды. Процесс объединения начался еще в XII веке, но приостановился из-за татаро-монгольского нашествия.
В XIV веке началось объединение Руси под предводительством Великого княжества Московского. Это привело к появлению нового государства. Старые законы потеряли свою силу, необходимо было разработать новый подход к управлению областями.
К концу XV века единое Русское государство делилось на уезды, управляемые наместниками, а позже — воеводами, которых сажал на места князь. Наместник был представителем князя и руководил органом местного управления — в городах и их уездах. Воеводы получали наказ, который определял их должностные обязанности, они выполняли административные, судебные и военные функции.
При этом система управления регионами была малоэффективной. Бесчинства местной власти, восстания населения и слабый контроль центра в целом делали обстановку неспокойной.
В XVII столетии некоторые регионы организовывают особую военно-административную структуру: появляются разряды, которые представляют собой объединение нескольких уездов. Это позволяло осуществлять более эффективное управление в случае внешней опасности.
Основание губерний и первые губернаторы
Проблему с децентрализацией России нужно было решать, чтобы облегчить процесс управления регионами и находить ресурсы для осуществления внешней и внутренней политики. Это удалось Петру I.
В 1706 году была сформирована Ингерманландская губерния с целью управления территориями, на которых развернулась Северная война. По сути это был военно-административный округ во главе с генерал-губернатором. Положительный опыт управления регионом натолкнул Петра I на решение поделить все государство на такие губернии.
В 1708 году он провел реформу, которая разделила государство на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (позже Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Губернии в свою очередь делились на провинции и уезды.
Губерниями управляли губернаторы или генерал-губернаторы. В основном их выбирали из военачальников. Они выполняли много функций: административную, полицейскую, финансовую, судебную. А генерал-губернаторы являлись также командующими войсками в подведомственных им губерниях.
В 1728 году была издана инструкция для губернаторов, которая закрепляла за ними обязанность исполнять законы верховной власти, сохранять мирное положение на вверенной территории, бороться с преступностью. Также в обязанности губернаторов входило предупреждение пожаров и эпидемий, поддержание порядка и чистоты в населенных пунктах, предотвращение волнений среди народа.
Расцвет губернаторства
Своего расцвета институт губернаторства в России достиг при правлении Екатерины II. Чтобы сделать власть на местах более крепкой, в 1764 году она издала “Наставление губернаторам”, в котором указывалось, что отныне губернатор подчиняется только императрице и Сенату, и является “главой и хозяином губернии”. Здесь же описывались моральные качества управленцев, их должностные обязанности и поведение в чрезвычайных ситуациях.
Один раз в три года губернаторы теперь были обязаны приезжать на прием к императрице и сообщать о положении дел в регионах.
В 1775 году была проведена губернская реформа, что стало отправной точкой в создании генерал-губернаторств. Россию поделили на 40 губерний, главами которых становились генерал-губернаторы. Их назначала Екатерина II лично. Их должностной обязанностью было только наблюдение за работой местных управленцев без активного вмешательства.
После смерти Екатерины II губернское управление поменялось. Павел I упразднил несколько губерний, а также увеличил и уменьшил некоторые из них. А вместо генерал-губернаторов вернул должность губернатора, который становился начальником области.
Определение четких полномочий губернаторов при Николае I
Появление министерств во время правления Александра I привело к путанице между взаимоотношениями министров и губернаторов. Их действия часто были не скоординированы и противоречили друг другу. Поэтому при Николае I в 1837 году был издан “Общий наказ гражданским губернаторам”, в котором определяются обязанности и полномочия управленцев в губерниях. Их целью, согласно документу, было сохранить неприкосновенность прав самодержавия, работать на благо государства, а также соблюдать государственные законы и следить за этим на вверенной территории. Отныне губернатор должен был ежегодно отчитываться царю о положении дел в своей губернии.
Роль губернаторов на местах была очень велика, поэтому при смене власти в губернии часто полностью менялся уклад всей жизни региона.
Ликвидация института губернаторов
Когда с престола был свержен Николай II, произошло упразднение должностей генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальникова. На смену им пришли комиссары Временного правительства. Земские и городские органы самоуправления получили больше полномочий. Системой земских учреждений управлял Всероссийский земской союз.
После Октябрьской революции появилась Федерация республик, была принята первая российская Конституция 1918 года. А масштабная административная реформа 1923-1929 годов привела к делению на субъекты: края, области и автономные советские социалистические республики.
Такая система просуществовала до очередной политической перемены власти — перестройки.
Возвращение должности губернатора в 1991 году
Изменение политического строя привело к радикальным переменам в управлении страной в целом и регионами в том числе. В 1991 году регионами снова начинают управлять губернаторы. Они стали высшим должностным лицом во вверенном им субъекте РФ. В республиках, которые и сейчас находятся в составе РФ, народным голосованием избирался глава республики. Высшим должностным лицом во всей стране становился президент. Именно он назначал большинство губернаторов вплоть до 1995 года.
До 2005 года существовала система выборов губернатора местным населением. Это происходило путем прямого, равного и тайного голосования.
С 2005 по 2012 год на эту должность стали назначать тех, кого выбирали законодательные органы субъектов РФ по представлению президента.
С 2012 года вернулись прямые выборы губернатора.
Губернаторы новой волны
Роль губернаторов была очень большой на протяжении всей истории России. Но в последнее время она стала еще более сильной, поскольку именно от их действий зависит благополучие региона. Все чаще можно слышать о том, как с поста губернатора снимают досрочно за несоответствие занимаемой должности, но есть и такие управленцы, которые доказали свою компетентность и стремление к улучшению жизни населения своего региона. Они получили название “губернаторы новой волны”.
Губернатор новой волны — человек, который обладает несколькими ключевыми характеристиками, определяющими его как хорошего управленца. К ним относятся: способность решать проблемы региона, близость к людям и эффективное управление вверенной территорией.
Взаимодействие губернаторов новой волны с населением имеет не формальный характер, когда власть и люди стоят на разных ступеньках, а больше подходит под описание общения людей на равных, когда самый простой гражданин может обратиться к губернатору за помощью.
Они эффективно решают проблемы региона и умеют взаимодействовать с верховной властью, добиваясь важных для развития региона решений.
Губернаторы, которые обладают всеми этими качествами, получают от населения высокий уровень доверия. Согласно социологическому опросу, который провел Экспертный институт социальных исследований, было выявлено, что в ряде регионов уже есть политики, которых можно назвать “губернаторами новой волны”.
Экспертный опрос выделил топ-10 управленцев, которые наиболее соответствуют перечисленным критериям:
- Антон Алиханов, Калининградская область
- Андрей Чибис, Мурманская область
- Вячеслав Гладков, ВРИО губернатора Белгородской области
- Александр Моор, Тюменская область
- Василий Орлов, Амурская область
- Глеб Никитин, Нижегородская область
- Александр Осипов, Забайкальский край
- Михаил Развожаев, Севастополь
- Владимир Солодов, Камчатский край
- Алексей Текслер, Челябинская область
Узнайте больше в рамках спецпроекта «Эффективность в трёх словах».
Оставить комментарий